“嬰兒潮”之后的PPP能否健康成長？
——訪國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎
 

       國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委員會秘書長馮奎接受《經濟參考報》記者采訪時表示，PPP正在經歷“嬰兒潮”階段，每天都有大量的PPP項目被設計出來，一些成熟的項目呱呱墜地。嬰兒潮之后，PPP能否健康地活下來，這很快就會成為一個問題。

　　PPP正經歷“嬰兒潮”般的快速成長期

　　《經濟參考報》：隨著中國經濟進入新常態，政府高度重視在公共服務領域推廣政府和社會資本模式（PPP），加大公共基礎設施建設，增加公共產品，現在PPP發展的情況如何？

　　馮奎：2013年的時候，PPP還比較冷。經過2014年到2015年底，中國各地已經推出了將近7000個PPP項目，計劃總投資額超過8萬億元。從簽約的情況來看，也有顯著增長，2015年4月底，全國各地PPP項目簽約率大概在10%-20%。截至2015年11月，國家發改委推出的第一批PPP項目，已簽約項目329個，占推介項目數量的比例為31.5%。現在每天在全國各地都有大量的PPP的推介會、簽約活動，從PPP推進的國際經驗來看，中國這幾年的時間不是慢，而是很快。現在可以說PPP進入了“嬰兒潮”時期。

　　《經濟參考報》：PPP短時間內升溫、變熱，有哪些方面原因？

　　馮奎：改革開放初期，PPP就開始在中國有了零星的實踐。時至今日，若干個積極性聚到一起，推動了PPP短時間內升溫、變熱，推動形成這一波“嬰兒潮”。地方政府融資公司被剝離政府融資職能，以前的投融資模式“此路不通”，于是積極地“變道”。民間投資有了雄厚積累，2011年起，民間投資占全社會固定資產投資的比重超過60%，連年高于全國固定資產投資增長的幅度，對基礎設施、公共服務等以往不對他們開放的領域，抱有極大的熱情。從中央層面來看，推廣PPP承擔著推動政府職能轉變，調整經濟結構、提升基礎設施與公共服務水平的重大職責。只有通過擴大社會資本的參與，才可能解決中國城鎮化進程中基礎設施、公共服務的龐大需求。因此國家發改委、財政部等多個部委力推PPP，各類指導意見與政策不斷出臺。

　　《經濟參考報》：您認為，PPP在近中期如何發展？

　　馮奎：可以樂觀估計，PPP在近三年還會維持這種“井噴”局面，原因是，2016年是“十三五”規劃的第一年，各地的項目紛紛上馬，也都把PPP作為投融資模式轉型的重要內容。我在城鎮化調研中發現，國家與省級層面的城鎮化試點正在展開，其中一項內容就是推進PPP創新。2014、2015年入庫的示范、試點項目，相當一些也有待瓜熟蒂落。近期一件大事是，國家發改委與聯合國歐洲經濟委員會正式簽署合作諒解備忘錄，要合作推廣PPP模式，這對PPP又是一個巨大的推動。

　　從未來幾十年來看，中國最大的發展在于城鎮化，數十萬億城鎮化投資，涉及大量的基礎設施與公共服務，需要PPP模式加以解決。

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　　對于PPP，我不擔心它的冷，而覺得要警惕它的熱，PPP在“嬰兒潮”之后的存續問題一定會成為焦點。

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　　應警惕“嬰兒潮”之后PPP的健康成長

　　《經濟參考報》：哪些原因會影響PPP健康成長？

　　馮奎：我認為，影響PPP健康成長的因素有七個方面：

　　第一、條件不成熟而又早產的PPP，項目失敗的可能性大。PPP談判時間長、簽約時間長、實際合作時間長。如果一味追求短時間內立竿見影的效果，就可能在談判　、簽約、執行過程中，留下種種隱患。現在一些地方為了趕在特定時間內簽約成功，政府與社會資本的許多條件都沒有談妥，定價機制、約束性條款，都是馬馬虎虎，湊合著先過去，這樣的合同過于簡單，未來必定要走回頭路，翻燒餅，最后事倍而功半。

　　第二、政府人員變動導致PPP項目出現“夭折”。一個PPP項目，可能要經歷多個書記與市長的就任、離任。一任市長一任搞法，后任不理前任的茬，甚至不愿意看到前任栽的樹在本屆內結果，也會導致PPP生長環境艱難。所以，僅靠一兩個市領導對PPP感興趣，而不是從政府職能轉變這點去培育PPP，這是有很大危險的。

　　第三、法律法規之間的沖突會殃及PPP。為了支持PPP，部委和地方政府出臺的“指導意見”、“辦法”、“鼓勵措施”，這些更多具有臨時的性質，具有行業與區域色彩，主要用于自身管理。PPP在發展過程中，涉及許多法律法規問題。法律法規不健全，或者不同的法律打架，就會導致PPP運行出現問題之后，救助機制發生不了作用。法律法規是水，PPP是魚。讓魚離開水，必死。

　　第四、“輔養”能力跟不上導致PPP長不好。政府與社會資本是PPP的雙親，要把孩子生下來，
也要有能力撫養孩子。政府這方面的人才、技能儲備顯然不足。社會資本跟政府打交通，而且是長期合作的性質，這也需要社會資本對宏觀政策、區域發展、法律法規有深入的了解。在長期合作中發展，這不是一件容易事，就像有的運動員有五十米短跑的本領，但中長跑就不行了，更不要說馬拉松。政府行為學、社會資本行為學要有徹底的轉變與根本的提升。

　　第五、PPP也可能異化為地方融資平臺最后遭到整治。現在很多地方把　PPP模式簡單地當作一種融資工具或手段，把它的融資功能放到壓倒一切的地步，認為簽約之日就是政府大卸包袱之時，就是大功告成之時。這樣下去，PPP勢必異化成為另外一種融資平臺公司，成為“新瓶”裝“舊酒”。

　　第六、風險頻發，將會有部分PPP在未來導致公眾抵制。PPP在運營過程中，可能出現操作不透明，出現灰色交易，或者投資者其他方面的誠信出了問題，導致PPP在一個地方運行的公眾輿論環境、供給需求環境惡化。

　　第七、濫竽充數出籠的PPP最后要被打回原形。這些項目，無論其后天的培育條件多好、法律環境多么完善，但其實質上不能采用PPP的形式，因為PPP有其必須的一些先天約定條件。發達國家對PPP項目投資占公共產品與基礎設施的支出的比例一般有個界限，大體上在10%～20%。政府為了政績好看，一些企業是在拿PPP說事，大家在包裝PPP項目，在比拼PPP項目出籠數量、出籠速度，似乎PPP包治百病，最能體現改革思想，這將為以后留下病根。